為了營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境，全國(guó)各地紛紛出臺(tái)相應(yīng)的方案和措施，建立守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制。但從目前實(shí)踐來(lái)看，由于中央層面缺少信用體系建設(shè)的統(tǒng)一立法，各地信用體系建設(shè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，信用體系建設(shè)還存在著諸多困難。

在推動(dòng)信用體系立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意：信用立法要避免與道德混為一談，中央信用立法需充分總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)，立法應(yīng)明確懲戒尺度，應(yīng)設(shè)置明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需要為進(jìn)一步加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享提供法律依據(jù)。

“人而無(wú)信，不知其可也”，誠(chéng)實(shí)守信自古以來(lái)就是中華民族傳統(tǒng)美德的重要內(nèi)容。在當(dāng)今時(shí)代，信用體系建設(shè)對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善政府治理、改進(jìn)社會(huì)風(fēng)氣均具有重要意義。為此，中共中央印發(fā)的《社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》指出:“探索完善社會(huì)信用體系相關(guān)法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制。”但從目前實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)信用體系建設(shè)尚存在一些薄弱環(huán)節(jié)，需要引起各方的高度重視。

信用體系建設(shè)還存在制度障礙

當(dāng)前我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)尚在起步階段，履約踐諾的社會(huì)氛圍尚未完全形成，無(wú)論是商業(yè)經(jīng)營(yíng)，還是社會(huì)生活抑或科研生產(chǎn)，欺詐、虛報(bào)、冒領(lǐng)、不端等現(xiàn)象仍屢禁不止。為了克服上述難題，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境，全國(guó)各地紛紛出臺(tái)相應(yīng)的方案和措施，建立守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，但從目前實(shí)踐來(lái)看，由于中央層面缺少信用體系建設(shè)的統(tǒng)一立法，各地信用體系建設(shè)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，這可以說(shuō)是信用體系建設(shè)的最大欠缺。

首先，聯(lián)合褒獎(jiǎng)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 (以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》) ，通過(guò)榮譽(yù)“紅利”、審批“紅利”、便利“紅利”、監(jiān)管“紅利”、交易“紅利”、推介“紅利”六大信用“紅利”讓守信者獲利，并以此推動(dòng)良好社會(huì)風(fēng)氣的形成。但在實(shí)際操作中，判定守信者的標(biāo)準(zhǔn)、程序、依據(jù)并不統(tǒng)一，確定守信者可獲福利的方式也不明確。大多數(shù)地方政府只是停留在榮譽(yù)紅利上，如在政府信用網(wǎng)站上表彰公示守信的企業(yè)、組織和個(gè)人等。對(duì)于其他紅利，如守法誠(chéng)信者如何享受審批紅利、監(jiān)管紅利以及交易紅利，除了浙江、河北、湖北、上海等地在《意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上略有擴(kuò)展外，其他地方政府均未有所突破，也很難有所突破。

其次，聯(lián)合懲戒缺少法律依據(jù)。

當(dāng)前，各級(jí)政府和人民法院都在對(duì)失信人實(shí)施懲戒措施，其中，法院對(duì)失信被執(zhí)行人的聯(lián)合懲戒措施最為有效，失信被執(zhí)行人不僅在出行、住宿、工作、信貸等方面會(huì)受到限制和影響，而且還可能波及家庭成員的生活，如影響子女的正常上學(xué)。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費(fèi)及有關(guān)消費(fèi)的若干規(guī)定》第三條規(guī)定:“被采取限制消費(fèi)措施的被執(zhí)行人，子女不得就讀高收費(fèi)私立學(xué)校。”上述舉措雖然對(duì)失信被執(zhí)行人形成了強(qiáng)大威懾，但若仔細(xì)推敲不難發(fā)現(xiàn)，其法律依據(jù)并不充分。《民事訴訟法》第255條規(guī)定:“被執(zhí)行人不履行法律文書(shū)確定的義務(wù)的，人民法院可以對(duì)其采取或者通知有關(guān)單位協(xié)助采取限制出境，在征信系統(tǒng)記錄、通過(guò)媒體公布不履行義務(wù)信息以及法律規(guī)定的其他措施。”對(duì)失信被執(zhí)行人采取限制出境、通過(guò)媒體曝光等符合《民事訴訟法》之規(guī)定，但對(duì)失信被執(zhí)行人考公務(wù)員、入黨、入伍、當(dāng)人大代表、當(dāng)高管、子女入學(xué)等采取諸多限制則缺少法律依據(jù)。《立法法》第82條規(guī)定，“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范”。

顯然，對(duì)失信被執(zhí)行人的限制措施很多都減損了權(quán)利，增加了義務(wù)。而對(duì)失信者的懲戒依據(jù)并不是法律，而是來(lái)自于規(guī)范性文件，來(lái)自于司法解釋。此外，如何處理企業(yè)與實(shí)際控制人的關(guān)系，也缺乏法律依據(jù)。如企業(yè)因違法需要進(jìn)行信用懲戒的，是否可以波及其實(shí)際控制人，以防止實(shí)際控制人借“殼”規(guī)避失信懲戒，法律上缺失明確授權(quán)。

再次，信用信息系統(tǒng)面臨平臺(tái)多、內(nèi)容不統(tǒng)一、信息難共享的困難。

信用信息對(duì)于推進(jìn)放管服改革至關(guān)重要。加強(qiáng)信用監(jiān)管，保護(hù)守法合規(guī)的經(jīng)營(yíng)者，懲戒違法及不誠(chéng)信的市場(chǎng)主體，是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要手段。近年來(lái)，一些地方注重推進(jìn)共享監(jiān)管信息、探索信用監(jiān)管取得了明顯成效。比如，有的地方與工商、經(jīng)信等部門(mén)對(duì)接，將法人庫(kù)、人口庫(kù)、空間地理庫(kù)、市場(chǎng)主體庫(kù)、信用信息庫(kù)、實(shí)有房屋庫(kù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)接入本地監(jiān)管系統(tǒng)，完成審批及處罰結(jié)果信息的歸集，形成了層面統(tǒng)一、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管信息資源數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，極大地提高一線(xiàn)監(jiān)管、執(zhí)法效率。有的地方還探索研究根據(jù)監(jiān)管對(duì)象違法失信情況，限制其房屋交易、將違法信息記入誠(chéng)信記錄、行刑銜接等相關(guān)工作機(jī)制，還與第三方征信機(jī)構(gòu)聯(lián)合，打通企業(yè)與個(gè)人信用信息的共享通道，推動(dòng)完善信用約束機(jī)制。但信用信息平臺(tái)建設(shè)重復(fù)、內(nèi)容共享難是目前制約誠(chéng)信體系和事中事后監(jiān)管的瓶頸。

目前，國(guó)家正在建設(shè)企業(yè)信用信息平臺(tái)，各地也有不少類(lèi)似的平臺(tái)，平臺(tái)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，且上下、橫向平臺(tái)間尚未貫通，不同條線(xiàn)的部門(mén)間監(jiān)管信息難共享?；鶎訄?zhí)法部門(mén)填入辦案系統(tǒng)的數(shù)據(jù)自身卻無(wú)權(quán)限調(diào)用，難以在本地區(qū)監(jiān)管中發(fā)揮應(yīng)有的作用。企業(yè)信用信息庫(kù)與個(gè)人信用信息庫(kù)兩個(gè)平臺(tái)各自為戰(zhàn)，企業(yè)信用信息與對(duì)應(yīng)的相關(guān)自然人的個(gè)人信用信息難以匹配比對(duì)，失信懲戒存在短板。

另外，信用信息的收集使用缺乏規(guī)范，存在安全隱患。

第一，信用信息的范圍邊界有待厘清。一般而言，信用信息應(yīng)當(dāng)主要是用來(lái)評(píng)價(jià)個(gè)人或者經(jīng)濟(jì)組織的履約能力，對(duì)于個(gè)人而言重點(diǎn)應(yīng)是其資信情況，對(duì)于經(jīng)濟(jì)組織而言還可包括其守法情況。但近年來(lái)也出現(xiàn)了“信用泛化”的趨勢(shì)，比如有的地方將交通違法、損壞共享單車(chē)、旅游中的不文明行為等納入個(gè)人信用記錄，個(gè)人的上述行為確有不妥，但一概作為信用信息來(lái)使用未免有失偏頗，因?yàn)殡m然可以評(píng)判特定個(gè)人的人品等，但其一般不涉及個(gè)人的履約能力。納入及運(yùn)用信用記錄不做細(xì)分的話(huà)，無(wú)助于信用體系的建設(shè)。第二，信用信息的使用有待規(guī)范。目前，一些機(jī)構(gòu)和平臺(tái)傾向于對(duì)外發(fā)布個(gè)人或者企業(yè)的失信信息，但曬在網(wǎng)站上的海量信息對(duì)于需要使用有關(guān)信息的個(gè)體來(lái)說(shuō)并不方便，同時(shí)，還有信息被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。第三，信用信息是否可以被“遺忘”缺乏明確的規(guī)范。雖然我們希望讓失信者一處失信、處處受限，但絕不能一次失信、限制終身，這也不符合世界通行的標(biāo)準(zhǔn)。但目前我們還沒(méi)有明確的規(guī)則來(lái)對(duì)失信信息的時(shí)效做出規(guī)定。

最后，信用體系建設(shè)難以形成合力。

企業(yè)、組織、公民的信用信息分散在法院、公安、工商、食藥、民政、國(guó)土、銀行、網(wǎng)信等部門(mén)和單位中，有的信用信息甚至在微信、淘寶、滴滴、ofo、摩拜、芝麻信用、京東等商業(yè)機(jī)構(gòu)中。從當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，信用體系建設(shè)尚未形成合力。就政府而言，政府部門(mén)與部門(mén)之間的信用信息互不相通，信息滯后現(xiàn)象屢有發(fā)生，不同平臺(tái)之間的信用信息存在不一致、不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。從社會(huì)企業(yè)方面來(lái)說(shuō)，企業(yè)所掌握的各類(lèi)信息，無(wú)論是平臺(tái)上儲(chǔ)存的信息，還是經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)測(cè)算得出的信息，均未向政府備案。當(dāng)下發(fā)生的多起滴滴司機(jī)侵犯乘客的事件及其他事件，均說(shuō)明企業(yè)向政府報(bào)備數(shù)據(jù)的重要性。

完善信用體系立法需要注重的問(wèn)題

加強(qiáng)信用體系建設(shè)，有助于維護(hù)市場(chǎng)正常秩序，有益于營(yíng)造誠(chéng)信社會(huì)環(huán)境，有利于提高政府監(jiān)管效率。完善信用體系立法，則能夠保障誠(chéng)信褒獎(jiǎng)制度，失信懲戒有法可依，但在推動(dòng)信用體系立法過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。

第一，信用立法要避免與道德混為一談。

信用體系立法并非將道德直接變?yōu)榉梢?guī)定。與法律相比，道德會(huì)因時(shí)代、地域、宗教信仰等發(fā)生變化，具有不穩(wěn)定性，極易被濫用，而且道德的可操作性極差，無(wú)法真正地指引企業(yè)、組織和個(gè)人的行為。在法律實(shí)證主義的立場(chǎng)中，法律應(yīng)當(dāng)與道德分離，法律是否有效不應(yīng)當(dāng)引入道德判斷。若不加審慎地將道德直接轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，則會(huì)導(dǎo)致法律專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)混亂復(fù)雜，含糊不清。在推動(dòng)信用體系立法過(guò)程中，應(yīng)避免直接引入道德概念，正確的做法是，對(duì)道德內(nèi)容予以甄別和轉(zhuǎn)化，將含混不清的道德概念轉(zhuǎn)化為清晰明確的法言法語(yǔ)，將復(fù)雜的道德判斷轉(zhuǎn)化為邏輯清晰的歸納判斷。為此，還需要盡可能明確信用信息的外延，防止信用信息的盲目擴(kuò)大化。同時(shí)，要重視信用信息有針對(duì)性的分類(lèi)、精準(zhǔn)利用，如破壞共享單車(chē)行為可以禁止行為人通過(guò)其他平臺(tái)使用共享單車(chē)，但不宜作為不預(yù)授信的依據(jù)。

第二，信用立法需充分總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)。

中央層面的法律離不開(kāi)地方立法的嘗試，當(dāng)前河北、上海、湖北等地已經(jīng)或正在推動(dòng)信用體系立法，地方立法經(jīng)驗(yàn)可以為中央立法提供借鑒，同時(shí)也為中央立法積累經(jīng)驗(yàn)。地方在推動(dòng)信用體系規(guī)范建設(shè)過(guò)程中面對(duì)的問(wèn)題各不相同，處理的方式互有差異，故形成了多個(gè)立法試驗(yàn)樣本。中央層面的立法應(yīng)當(dāng)直面信用立法中存在的問(wèn)題，總結(jié)地方立法經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)地方立法的不足，提高信用立法的質(zhì)效。

第三，信用立法應(yīng)當(dāng)明確懲戒的尺度。

限制失信人各種權(quán)利的懲戒措施從道義上來(lái)說(shuō)是合情合理的，也容易得到人們的理解和支持，但這些懲戒措施仍然需要有充分的法律依據(jù)。一般而言，限制失信被執(zhí)行人的經(jīng)濟(jì)權(quán)利之外的權(quán)利，如政治權(quán)利、子女入學(xué)權(quán)利等需要立法予以明確，避免出現(xiàn)過(guò)度懲戒或違法懲戒的情形。而對(duì)于企業(yè)而言，法律同樣要明確實(shí)際控制人存在哪些失信行為的，不得繼續(xù)實(shí)際控制企業(yè)、不得以任何方式新設(shè)同類(lèi)企業(yè)等。而且，立法還需要明確各類(lèi)信用信息的有效周期，避免一次失信、懲罰終身。

第四，信用立法應(yīng)設(shè)置明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

信用體系建設(shè)涉及信用等級(jí)，即便信用良好也會(huì)有非常良好、特別良好、良好等區(qū)別。明確信用等級(jí)有助于配套相關(guān)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲戒舉措，統(tǒng)一信用等級(jí)則可以推動(dòng)全國(guó)信用共享通用，并最終促進(jìn)全國(guó)信用體系建設(shè)向縱深邁進(jìn)。

第五，加強(qiáng)信用立法還需要為進(jìn)一步加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)共享提供法律依據(jù)。

《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》已經(jīng)明確提出，以公民身份號(hào)碼、法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼為基礎(chǔ)，建立全國(guó)統(tǒng)一信用信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。為此，應(yīng)進(jìn)一步加大政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放共享，打破數(shù)據(jù)壁壘。各業(yè)務(wù)條線(xiàn)的主管部門(mén)不但要搭建自上而下貫通的辦案系統(tǒng)，實(shí)時(shí)采集監(jiān)管數(shù)據(jù)，還應(yīng)當(dāng)將系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享作為必備要素，并開(kāi)放權(quán)限、允許基層部門(mén)依規(guī)共享數(shù)據(jù)。建議國(guó)家盡快出臺(tái)政府?dāng)?shù)據(jù)共享的細(xì)化要求，明確各部門(mén)的責(zé)任，讓政府?dāng)?shù)據(jù)跑起來(lái)、讓事中事后監(jiān)管更有力。應(yīng)逐步整合各部門(mén)、各地區(qū)建設(shè)的信用信息平臺(tái)，做好規(guī)劃，避免推倒重來(lái)式的建設(shè)模式，實(shí)現(xiàn)信用數(shù)據(jù)全國(guó)統(tǒng)一、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、上下貫通。

(作者田禾為中國(guó)社科院法學(xué)所研究員)

標(biāo)簽： 體系 信用 法律